国势 第094章 关税主权

在保证了主权，挫败了麦克马洪线的企图后，唐绍仪适时地做出让步，承认英国方面对于“西藏事务传统的影响力”，保证尊重“印度方面和西藏地区之间的商业、贸易往来”，将努力维护“大英帝国在西藏的一些特殊利益和文化交流渠道，前提是不干涉中国内政，不侵犯中国权益……”，朱尔典代表英国方面承认“中国政府有在西藏驻军的权力和维护和平的权力”，承诺不任何“西立或自治的行为，但前提是中国政府保证不侵害西藏所拥有的传统权利和行政体制，不将西藏地区改制为行省……”这个持续了一年多的梁子算是在双方各退一步中了解了。英国获得了实惠，中国赢得了“面子”，这也是中央政府对于西藏影响力恢复的一个新起点。

第二，存款问题。关于奕在汇丰银行的存款，中英双方扯皮了许久，一直没有动静。英方以全部没收为要挟，中方以停止支付各项借款和《辛丑条约》等各项条约的赔款为抗辩。此时同样各退一步，朱尔典保证，英国政府愿意“督促银行有关方面对中国人士的存款进行调查，要求他们接受并予以配合中国政府对于犯罪行为的合理审查”，保证“英国政府及其在华机构绝不会成为犯罪分子的包庇者”，强调“任何非法所得都不能逃脱正义的制裁。”唐绍仪则代表中方在确认款项数额后将迅速采取行动，“凡是已经到期的英国借款，一律从该项存款名下拨付，超过还款期的借款予以按照合同利息计算，但不承担违约责任……关于对外赔款中的各项数字，经双方共同确认后同样按照借款方式操作。”经过七零八落的一顿计算，中方实际可得赃款数字超过730万英镑。至于这730万英镑的款项同样经过了绕弯处理，在欧战已经爆发的前提下，英国金融链条吃紧，一下子要拿出730万英镑的转移支付非常吃力。中国方面承诺将此项金额完全用于购买英国的战争债券，再以此债券为抵押，由英国政府斡旋向美国方面申请贷款

第三，关税问题。关税问题是中英之间最敏感，最难解决也是最需要解决的问题。自1840以来，列强为保障不平等条约关于关税特权方面地规定。为发展洋商在华的进口贸易，垄断中国市场，曾经千方百计地夺取中国海关的行政权和关税征收权；但不论在条约的规定或在实际工作中，在清代外籍税务司制度建立后的许多年间，都没有取得过海关税款的保管权；就征收权来说，也只限于估税地权力，收效则归海关监督管理下的海关银号。如在1858年签订的《天津条约》附约《通商章程善后条约》中，清政府虽然承诺“邀请”英、美、法人帮办税务，也只限于“通商各口收税如何严防偷漏”以及一些港务设施管理问题。1860年的《北京条约》。特别是l895年的《马关条约》和1901年的《辛丑和约》签订之后，中国海关虽然一步步地沦为债权国家的代理机关，但也只是极力扩大关税征收权力。罗掘关税税源，以备如期偿偿以关税为抵押的债、赔款项而已，而对税款保管权则从没有提出过任何要求。即便在文本中，不论是条约、札谕或其他文件中，税务司在关税方面的权力，都只局限于关税征收权，从未涉及税款地保管权。他们征收的税款，一律由清政府指定的银号收纳；税款地保管和支出，完全由清政府指派的海关道或海关监督负责。税务司或其他外国势力都无权干预。所以，终清一代从理论上说中国虽然丧失了部分海关关税征收权，但仍保留着税款保管权。

但这一脆弱的平衡被辛亥革命所打断。随着武昌起义的枪声响起，刚刚被正式委派为总税务司的英国人安格联（赫德此时已病死）以确保如期偿付到期外债、赔款为理由剥夺海关税款保管权，以总税务司名义出头，强令将各处海关的关税收入存入汇丰银行，并强调没有总税务司的指令任何人不得动用。由于清政府当时处于革命风暴的风雨飘摇中，为了换取虚无缥缈的“国际干涉”不但同意将南方各处已落入革命党人之控制地海关关税保管权移交给税务司，就连在北方、仍处于清政府掌握中的其余海关关税保管权（比如天津）也移交给税务司。而安格联此项行动的则是以朱尔典为首的公使团。

凡事总有例外，当时处于东北军政府控制之下的东三省海关关税在秦时竹和日、俄两国的交易中被保留了下来，当时约定除了日、俄两国的赔款和借款外，秦时竹领导的军政府有权提用关余（指关税余额）。安格联曾经在这件事上和秦时竹等人扳过手腕，但没有成功。第一，东北是日、俄两国的势力范围，任何大地举动没有他们配合是不可能实现的，而日、俄两国已实现了自己的利益，很难再为英国人火中取栗；第二。安格联曾经指使当时在海关中工作的关员辞职。但英法籍关员辞职后，总有中国、日、俄乃至德国籍关员补上。强行辞职只能导致英国势力被逐出上述海关；第三，军政府当时已控制了秦皇岛，这是中国的自开商埠，不但有关税征收权而且业务人员基本都为华人，革命军可以强令进出易通过秦皇岛办理（只是登记而已，并不一定要从秦皇岛出入）那样一来，东北海关的税收必然急剧下跌并随之带来其余借款抵押风险的增加，由于日、俄的借款利益已经得到军政府保证，德国和军政府之间有其余利益交易，受损失最大的只能是英法，这是总税务司不愿意看见地。

在朱尔典为承德斡旋后，总税务司和东北方面也实现了谅解，东北方面承认总税务司对于东北境内地海关拥有统一领导权，而总税务司则承认东北方面对于关余有自由支配权，可不必存入汇丰银行。由于东北是货物进出口要地，再加上秦时竹很早就废除了很多苛税和厘金，东北的进出口贸易额不但没有因战争而受到影响。反而加速上涨（当然也有一部分是因为成本较低，分流了天津等地地关税而导致）。北疆政府之所以日子比较好过，不仅因为有北方实业这个造血机器，几处海关的控制权也是裨益甚多。

但自秦时竹当选总统入主中央政权后，关于海关控制权又成为中英交恶的关键点。以安格联为代表的总税务司和以朱尔典为代表的公使团不肯放弃从清政府手中攫取地特权，借口清政府既然已经允诺而且中国新政府业已表明“维持和遵守一切国际义务和条约”的态度。袁世凯政府在和各国接洽“善后大借款”的草案中也有类似提议，那么中国新政府应该正式承认总税务司拥有前述权力。而中国方面则认为，这种要求无论从法理还是道义上说都是说不通的，中国和各国之间并没有任何有关这一事项的文本依据，而且清廷当时做出的决定是风雨飘摇中地紧急行为，根本不足以代表中国的正式态度。现在大局稳定，自然应该恢复到以前正常时期的局面。唐绍仪在和朱尔典接洽的过程中强硬地表示：“海关征税权利为我国既有之主权，绝不会拱手让与他国，安格联虽系外员。却是为中国政府服务之官员，若其固执己见，则中国政府必欲去其而快。中国人、美国人乃至德国人都可以担任这一职务……”

朱尔典当然明白这句话后面的意思，唐绍仪明着是指责安格联的不是，但没有一句话不是在指责他朱尔典的。若是搁在以往，不要说商谈，就是中国政府敢于说出这种话语都是不可想象的，但时代不同了，朱尔典无法再继续对抗。秦时竹在东北已有这样的“先例”，完全可以想象得出来他会采取什么行动——比如，可以在崇明岛上设立一个海关。让流经上海、江浙海关地货物从那里登记出入口，成为事实上的主要海关。虽然洋员控制了海关的大权，但大部分在海关工作地基层人员都是中国人充当的，难保他们不在爱国情绪的激励下为中国政府效劳。更何况，这是个“无法无天”的总统，如果他派兵接收海关关权英国又能怎么样？派遣军队来进攻么？可大英帝国现在分身乏术啊！

当然，唐绍仪选择在此时发难，也有更深层次的原因。一方面固然是时机问题，吃准了英国人焦头烂额。非逼迫对方让步不可；另一方面也是着眼于增加中央控制权的大局。清代中央政府逐渐对地方失去控制，主要原因在于在财政上失去对地方政权的控制，不但中央财政要仰仗地方解款输送，而且各项赔款、借款都要由地方分担，在这个前提下，地方当然也理直气壮地要求分润本地的海关收入。几乎每个海关关余的六成到七成都是被地方截流地，南方各省尤其严重。总税务司将海关关税全部纳入汇丰后，固然是掌握了中国的关税大权，但在另一方面也为中央政府收归税收统一大权创造了机会。秦时竹在私下里和唐绍仪说道：“虽然英国人把我们的关税全收了去。但在一定意义上。我们还不得不感谢英国人，正是他们把钱收走后防止了地方滥用关税。你想想。倘若冯国璋、朱瑞有动用本省关余的权利，他们的军队该用什么样的武器装备起来？中央解决他们要付出多大的代价？哪怕不用军事手段，单纯和地方扯皮就够中央忙乎几年的……总税务司把各地的钱全收上来了，很好！免得中央一家家去收嘛……所以说安格联在这件事上是有功地，他在不知不觉当中充当了历史进步的工具！虽然不是他自愿的！”

因此，中英关于海关关税的控制权问题还是可以找到利益共同点的，在双方各退一步后，有关协议又达成了。中国做出的退让是：“中国政府废除已设海关方圆50里地内的常关(即内陆征税机构)，将其征税权力一体纳入于当地海关；中国政府承认，今后倘若自行开放商埠、设立海关，则一体纳入总税务司监管范围……”，而总税务司则发表声明：“鉴于中国政局趋于稳定，中国政府做出了履行一切国际条约和义务的庄重承诺，本总税务司即日起即将海关关税剩余部分存入中国中央银行，由中国政府财政部支配；总税务司同时承认自1911年以来各地海关人员的变更。”次日，安格联发表声明：“……为充实海关力量，总税务司决定举行海关特别文官考试。”双方同时一致声明：“双方承认，中国政府及其相应机构对海关缉私负有义务，总税务司对于缉私工作负有领导和监察之责。”

当然，海关关税控制权只是中英在关税问题上对立地冰山一角，更为要害和致命地则是关税税率制定问题。自鸦片战争清政府战败求和并签订《江宁条约》后，中国关税主权开始遭受侵夺：其一，从订约的内容来看，自通商五口税则订定之后，中国不得自定征税则例，实际上海关进口税由洋人说了算，一直保持逢百抽五；其二，进口货之内地通过税，受“不得过某分”地限制，只准值百抽25，而国货所需要缴纳的厘金大大高过此数，实际上是对国货予以歧视性待遇；其三，由于银价跌落，而关税税则多年不得更改，真实关税连5都不到，只有2-3左右，在大量廉价国外工业品的倾销下，国货奄奄一息。

就这样，从1858年订定的旧税则一直施行到1901年缔结《辛丑条约》为止，前后44年未曾修改一次，中国关税权力丧失殆尽。在此44年间，清政府也曾两次要求修改，都因国力孱弱而无结果，中国日益成为列强倾销商品的市场。直到《辛丑条约》签定时，为筹议赔款，洋大人们方“恩准”清政府要求加税的要求，但即便这样，也不容许对税率加以变更，只说将值百抽五的税则增加“切实”二字，自民国政府成立以来，虽然一直也有更改税则的建议，但列强根本没有放在眼里，阻力最多的就是英国。